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Boletín Nº 20 del lunes 31 de enero de 2022

OTRAS DISPOSICIONES

CONSEJERÍA DE MEDIO RURAL Y COHESIÓN TERRITORIAL

Acuerdo de 21 de enero de 2022, del Consejo de Gobierno, sobre la suspensión de planeamiento en el concejo de Llanes y dictado de unas normas provisionales.

Antecedentes de hecho

Primero.—El concejo de Llanes no cuenta con planeamiento que ordene su territorio desde que el Tribunal Supremo, el 4 de enero de 2011 ratificó la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 11 de abril de 2007. La Comisión Ejecutiva de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias (en adelante CUOTA), acordó en su sesión de 9 de mayo de 2011, cómo instrumentar jurídicamente el procedimiento de expedición de licencias, complementado por otros posteriores de 21 de marzo de 2013, y de 30 de septiembre de 2020.

Segundo.—Durante estos diez años el Ayuntamiento ha iniciado la tramitación de su plan general, retrotrayendo el documento al inicio del trámite en dos ocasiones por cuestiones diversas, sin que hasta la fecha el concejo cuente con un documento aprobado definitivamente.

La corporación municipal aprobó inicialmente el Plan General el 24/02/15. El Ayuntamiento desiste de la aprobación inicial realizada en el año 2015 el 15/09/2015 y realiza una segunda aprobación inicial el 17/05/2019, publicándola en el BOPA 15/07/2019.

El 15 de marzo de 2021 el Ayuntamiento de Llanes desiste de dicha aprobación inicial como consecuencia del informe de la CUOTA que señala que el plan general está tramitándose de manera incorrecta al no aprobarse de forma simultánea y paralela un catálogo urbanístico.

Tercero.—La ausencia de un planeamiento general con su correspondiente planimetría y la evidente limitación que supone aplicar las NURMR y las disposiciones transitorias del TROTU ha ocasionado numerosos problemas a la Administración del Principado y al Ayuntamiento de Llanes, generando una alta litigiosidad. Los problemas se centran fundamentalmente en:

— Naturaleza y delimitación de lo que ha de ser considerado suelo urbano, así como la identificación precisa de los terrenos que ostenten la condición de suelo urbano consolidado y de aquellos que deban calificarse como suelo urbano no consolidado.

— En el suelo urbano, la ausencia total y absoluta de una regulación de usos, intensidades de usos o edificabilidad y tipologías edificatorias, que obliga al Ayuntamiento de Llanes a aplicar, por analogía, para la concesión de licencias los criterios de atribución de edificabilidad y usos en el ámbito espacial homogéneo previstos en el artículo 37 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, relativo a la valoración de terrenos que no tiene asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación urbanísticas, con los consiguientes problemas de inseguridad jurídica que genera la aplicación de un régimen legal previsto para situaciones distintas.

— Imposibilidad legal de edificar en el suelo urbano no consolidado.

— Inexistencia de suelo urbanizable.

— Ausencia de delimitación gráfica de las distintas categorías de suelo no urbanizable: especial protección, interés y núcleo rural.

— En cuanto a la delimitación y régimen de usos de los núcleos rurales, la manifiesta obsolescencia de las NURMRA en relación con el régimen urbanístico de esta categoría de suelo definido en el TROTU y el ROTU.

— Imposibilidad legal de implantar nuevos usos en el suelo no urbanizable, salvo mediante la tramitación de un estudio de implantación.

— La protección preventiva de los bienes catalogados en el plan anulado es muy débil sin un instrumento normativo.

— Alta inseguridad jurídica a la hora de otorgar licencias urbanísticas generando numerosas consultas municipales.

Fundamentos de derecho

Primero.—La figura de las Normas provisionales se contempla en la legislación urbanística asturiana en relación con la suspensión del planeamiento urbanístico, siguiendo el modelo del texto refundido de la Ley del Suelo de 1976, en los artículos 102 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo (en adelante TROTU) y, en desarrollo del mismo, en el 283.5 del Decreto 278/2007 por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Asturias (en adelante ROTU).

El acuerdo de la Comisión la Ejecutiva de 9 de mayo de 2011 ya contempla la opción de aprobar unas normas provisionales y que los criterios interpretativos que en el mismo se adoptan tenían un carácter temporal muy limitado y urgente, en tanto se aprobara un nuevo plan general y las referidas normas provisionales, pero ya han transcurrido más de diez años desde que la CUOTA adoptó el acuerdo.

Segundo.—Conforme a los mencionados artículos 102 del TROTU y 283.5 del ROTU se establece como requisito previo a la formulación de unas normas provisionales la suspensión del planeamiento urbanístico vigente, señalando en el ROTU cuáles han de ser las circunstancias que amparen dicha suspensión, a saber:

a) Que sea necesaria la aprobación de un Plan General de Ordenación o su adaptación no se hubiera realizado en los plazos fijados.

b) Que las circunstancias señaladas en la letra a) hagan que el planeamiento vigente afecte a intereses supramunicipales o al ejercicio de competencias autonómicas.

En cuanto al procedimiento para adoptar el acuerdo, con carácter previo se requiere informe de la CUOTA (conforme al artículo 2.1 g) del Decreto 258/2011 de estructura orgánica de la CUOTA, el mismo debe ser emitido por el Pleno) y audiencia del Ayuntamiento afectado.

El Pleno de la CUOTA se pronuncia mediante acuerdo de 23 de septiembre de 2021, otorgando audiencia sobre el mismo al Ayuntamiento de Llanes, contestado dicho ayuntamiento, mediante escrito de 26 de octubre de 2021 que “este Ayuntamiento entiende necesario, a la vista de los antecedentes existentes en este concejo relativos a la tramitación de los sucesivos instrumentos de ordenación urbanística por todos conocidos, así como frente a la necesidad imperiosa de contar con un mínimo soporte normativo que de seguridad jurídica tanto a los ciudadanos como a esta Administración, la formulación de unas normas urbanísticas provisionales de aplicación en el concejo, en tanto en cuanto se apruebe de forma definitiva el Plan General de Ordenación actualmente en tramitación”, con una serie de condiciones que se recogen en la parte dispositiva del acuerdo.

Por tanto, el Ayuntamiento se muestra conforme con el dictado de unas normas provisionales, con la condición de que esté coordinado con su modelo de ordenación. Esta es la previsión ya apuntada en el acuerdo del Pleno de la CUOTA, al señalar que es importante que exista una coordinación y colaboración mutua.

Por otra parte entiende como plazo para la aprobación inicial, septiembre de 2022, sin perjuicio de que dicha aprobación se pueda producir antes.

El trámite a seguir con posterioridad del acuerdo del Consejo de Gobierno no tiene una regulación completa en nuestra legislación, ya que según el artículo 102 TROTU las Normas provisionales podían aprobarse sin información pública y como señala el artículo 283.5 del ROTU, “sin mayores formalidades”, lo que posibilitaba una rápida aprobación y entrada en vigor de las mismas.

Pero ello hoy ya no resulta posible por diversas razones. En primer lugar, porque conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la información pública resulta preceptiva e inexcusable al tratarse de una disposición de carácter general. En segundo lugar, porque la tramitación de estas Normas debe someterse al procedimiento de evaluación ambiental estratégica, en cuanto que su exigencia viene impuesta para todos los instrumentos de ordenación del suelo en el artículo 22.1 del R. D. Legislativo 7/2015. Por último, porque en su tramitación deberán solicitarse todos los informes sectoriales preceptivos, algunos de ellos ya antes de la aprobación inicial. Por todo ello se hace evidente la imposibilidad de cumplir el plazo de seis meses, transcrito de la normativa estatal del año 1976.

Como se ha dicho, la regulación del artículo 283 del ROTU establece que el dictado de unas normas provisionales exige como presupuesto previo la suspensión del planeamiento vigente. Sin embargo la realidad urbanística actual en el concejo de Llanes es que no existe tal planeamiento, lo que nos llevaría a la paradoja jurídica de tener que suspender un planeamiento inexistente. Dado que conforme al acuerdo de la CUOTA de 9 de mayo de 2011, se están aplicando las NURMRA, tal y como se establece en la disposición transitoria primera del TROTU, el acuerdo del Consejo de Gobierno ha de referirse a la suspensión de dicho planeamiento subsidiario, en virtud de la potestad habilitada por el artículo 102 del TROTU.

De conformidad con el artículo 39.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y con objeto de evitar una eventual e indeseada ausencia de planeamiento o normativa reguladora entre el acuerdo que ordene la suspensión y la aprobación posterior de las Normas Provisionales, dicho acuerdo deberá diferir la eficacia de la misma a la aprobación definitiva de las Normas provisionales. Una vez producida la aprobación definitiva, la suspensión será eficaz.

Tercero.—En cuanto a la justificación del dictado de unas normas provisionales, además del tiempo transcurrido desde la anulación del plan general y de todos los argumentos vertidos en el informe del Pleno de la CUOTA y este acuerdo, el Consejo de Gobierno entiende que concurren las circunstancias previstas en el artículo 102 para adecuada satisfacción de las necesidades urbanísticas del concejo, dado que la tramitación del Plan General de Ordenación actualmente en marcha es un trámite complejísimo y que la seguridad jurídica aconseja tener una mínima regulación con delimitación grafica en un plazo más breve de tiempo, afectando la ausencia de regulación completa tanto a las competencias municipales como autonómicas.

Por otra parte es evidente la obsolescencia de las NURMRA, una norma pensada para regular el urbanismo en los años 80 del siglo pasado, que se ha puesto de manifiesto durante todo en este tiempo, a lo que se añade la ausencia de una mínima regulación de usos en el suelo urbano y la grave inseguridad jurídica que genera, para los particulares y para la Administración, la inexistencia de una planimetría que ordene el territorio.

El propio Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en una sentencia reciente de fecha 30 de abril de 2021 (recurso de apelación n.º 14/2021), se refiere al régimen urbanístico vigente en el concejo de Llanes como “sin duda complejo” (fundamento de derecho tercero), y esta ausencia de planeamiento afecta claramente a competencias autonómicas, con carácter general, en cuanto a la obligación y necesidad de que el concejo cuente con un planeamiento general que ordene su territorio y regule su actividad económica, y en el día a día, dado que la ausencia de delimitación gráfica de los núcleos rurales obliga a someter a autorización previa de la CUOTA todas las solicitudes de licencia dentro de los núcleos, con el consiguiente retraso en la tramitación respecto a otros ayuntamientos y la sobrecarga de trabajo que incide sobre el normal funcionamiento de este Organismo autonómico.

En estos momentos el Ayuntamiento de Llanes está tramitando los pasos previos de la evaluación estratégica del Plan General y del Catálogo, por lo que es importante que exista una coordinación y colaboración mutua entre la administración municipal y la autonómica, con el fin de que ambos procedimientos, el de la aprobación de unas normas provisionales y la tramitación del nuevo plan general omnicomprensivo, no sean contradictorios entre sí. No se puede obviar que las normas provisionales tendrán un alcance mucho más limitado que el plan general, pero dada la complejidad de la tramitación de este último, se entiende conveniente el dictado de dichas normas provisionales que doten de cierta seguridad jurídica al urbanismo de Llanes.

En el Acuerdo de la Ejecutiva de la CUOTA de 9 de mayo de 2011 (BOPA de 16 de mayo de 2011) ya se apuntaba, a la hora de analizar la naturaleza y contenido de las Normas provisionales, con citas doctrinales al respecto, que la función de esas Normas era servir de “puente” o transición hasta la Revisión, “lo que explica que su contenido haya de coincidir en líneas generales con el de la proyectada revisión, cuyas determinaciones anticipa o prefigura, separándose, en cambio, de la ordenación dejada en suspenso, precisamente para evitar sus efectos negativos o indeseables”. El propio Tribunal Supremo, entre otras en sentencia de 7 de febrero de 2000 (recurso n.º 1423/1994), fundamento de derecho sexto, afirma en relación con el alcance de estas Normas provisionales que “se trata de anticipar provisionalmente lo que se desea llegue a ser definitivo”, todo ello sin perjuicio de que el modelo territorial del planeamiento propuesto por el ayuntamiento complete y/o modifique el contenido de estas Normas provisionales.

Visto el informe de Jefe del Servicio de la Secretaria de la CUOTA, a propuesta del Consejero de Medio Rural y Cohesión Territorial, el Consejo de Gobierno

ACUERDA

Primero.—Suspender la vigencia de las Normas Urbanísticas Regionales en el Medio Rural de Asturias de 1984 (NURMRA) en el concejo de Llanes, que tienen los efectos de planeamiento aplicable al que hacen referencia los artículos 84 y 102 del TROTU, y en vigor actualmente en virtud de lo dispuesto en la disposición transitoria primera 3 d) del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo.

Segundo.—De conformidad con el artículo 39.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común, la eficacia de la suspensión queda demorada a la aprobación definitiva de las normas provisionales. Una vez producida la aprobación definitiva, el acuerdo será eficaz.

Tercero.—Otorgar al ayuntamiento de Llanes un plazo para la aprobación inicial de su plan general y su catálogo urbanístico, que finaliza el 30 de septiembre de 2022. El Ayuntamiento deberá cumplir el plazo para la elaboración del estudio ambiental estratégico y para la realización de la información pública y de las consultas ambientales establecido en el artículo 17 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental y remitir dicho estudio ambiental estratégico junto con la aprobación provisional para su aprobación, en su caso, por el órgano ambiental y por la CUOTA. En el caso de incumplimiento de dichos plazos se procederá conforme a lo establecido al artículo 102.2 de TROTU.

Cuarto.—Se ordena a la Consejería de Medio Rural y Cohesión Territorial de Asturias, el dictado y aprobación de unas Normas Provisionales con el alcance y finalidad establecido en el artículo 102 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo y, en desarrollo del mismo, en el artículo 283.5 del Decreto 278/2007 por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Asturias limitando su contenido a las determinaciones sustantivas de directa aplicación indispensables para posibilitar una mínima ordenación de las necesidades urbanísticas del concejo al más corto plazo, con una delimitación y ordenación básica del suelo urbano consolidado y delimitación y ordenación provisional del suelo no urbanizable incluyendo la delimitación de los núcleos rurales.

Quinto.—Ordenar la publicación del presente Acuerdo en el Boletín Oficial del Principado de Asturias (BOPA).

Este acto pone fin a la vía administrativa y contra el mismo cabe interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente al de su notificación, sin perjuicio de la posibilidad de previa interposición del recurso potestativo de reposición ante el mismo órgano que dictó el acto en el plazo de un mes contado desde el día siguiente al de su notificación, no pudiendo simultanearse ambos recursos, conforme a lo establecido en el artículo 28 de la Ley del Principado de Asturias 2/1995, de 13 de marzo, sobre Régimen Jurídico de la Administración del Principado de Asturias, y en el artículo 123 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas y sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.

Dado en Oviedo, a 19 de enero de 2022.—El Consejero de Medio Rural y Cohesión Territorial, Alejandro Jesús Calvo Rodríguez.—Cód. 2022-00545.